如何理解中心城市要增加承载力和发挥城市群的作用？| 城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第五十九期

本期作者：

李   铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

最近中央财经委员会第五次会议精神中指出，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，提出“要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。许多文章的解读认为，是要继续走扩大大城市和特大城市的城镇化道路，甚至认为近些年给与小城镇和县城太多的土地指标，导致了要素配置的严重不合理。这些观点还是停留在几十年前中央曾经提出的城市发展方针上，停留在“严格控制大城市，适度发展中等城市和积极发展小城镇”的传统思维模式上。其实城市发展在现实中走的完全是相反的道路。很多学者和媒体并不了解中国城镇化的具体路径和进程，只是按照某一种提法凭空想象，很容易对我们现在提出的政策产生误导。

首先关于中心城市要承担更多的人口、资源、产业和要素的承载能力，是针对人口流入地区，特别是特大城市和超大城市以及城市群地区一直以来严格控制外来人口落户的情况而提出的。许多城市为了城市发展，对外来人口进来就业持欢迎的态度，但是却担心给予外来人口同等公共服务会带来财政压力，因此一直采取的是严格落户管理的政策。到目前为止，在所有人口流入地区，包括沿海发达地区的绝大部分中心城市，甚至在发展较快的城市群地区，户籍管理制度改革进展举步维艰。问题就在于这些城市打着“人口资源承载力不足”“财政供养能力不足”等借口，迟迟不愿意推进户籍改革，也不愿意将财力花在为占常住总人口比重一半以上或者是数倍于本地人口的外来人口提供同等公共服务上。这些做法与中央最近颁发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出的放开和放宽除少数个别超大城市外的特大城市、大城市的户籍管理的要求明显背道而驰。这些中心城市和城市群，应该正视自己的人口、资源以及产业和要素的承载能力，正视在这些城市已经有大量的外来人口和农业转移人口长期从事就业和生活，因此应该给予他们必要的、与当地居民同等水平的公共服务。甚至应该增加投入，来解决基础设施配套建设和满足教育和医疗等公共服务需求，进而可以因此拉动内需和就业的增长。要求中心城市承载更多的人口，事实上也是要求这些城市的管理者不要再以承载能力不足为借口延缓户籍管理制度改革。

其次是关于如何理解城市群发展的问题。所谓城市群，就是以中心城市为核心，在其周边形成的大中小城市和小城镇合理配置的城镇体系。而不是说城市群就只有中心城市，就排斥了中小城市和小城镇。研究城市发展规律可以知道，当中心城市主城区的规模增长过快时，一部分产业和人口会根据成本递减的规律向周边成本相对较低的中小城市和小城镇外溢，通过降低产业发展的成本以及居民居住成本，会与周边不同规模的城镇形成要素的互补。中心城市可以通过不同的交通工具和基础设施的建设，在城市群内部的城镇之间加快形成交通联系，降低要素成本，实现不同规模的城镇之间功能互补，并按照市场的选择，向周边有效疏解一部分中心城市主城区功能。提出城市群，区别于中心城市，也是从我国城市发展的现实出发，发挥中心城市和周边不同规模的城镇体系的互补作用。

再次，提出城市群的概念，重点是要发挥不同规模城市的作用，特别是激发中小城市和特大镇的活力。8月30日，国务院批复浙江龙港镇撤镇设市就非常清楚地释放出一个讯号，中小城市和特大镇在城市群中的作用不可忽视。实际上，无论是在长三角还是在大湾区，特大镇的活力是普遍存在的现实。虽然我们知道佛山、东莞是大湾区经济最为活跃的城市，也是人口流入最多的城市，但是绝大部分人口和企业都是在特大镇，而不是在这些城市的主城区。长三角的许多城市，例如苏锡常，也都是如此。这些特大镇人口多达近百万，少则几十万，目前仍是建制镇的行政等级，仍然被当做小城镇看待，实质上已经是达到次中心城市的规模。这些“镇”实际上已经是中等城市规模，它们亟需通过改革来释放活力。从浙江龙港撤镇设市发布的时间点来看，已经说明城市群的概念其重点不仅仅是中心城市，而是如何发挥不同规模的城镇的作用，特别是这些还被称作“小城镇”的特大镇的作用。

再其次，提出中心城市和城市群，重点在于不是按照行政等级而是按照市场来配置资源，这是必须要坚定不移贯彻的一个重要原则。虽然在上个世纪八十年代提出“控制大城市，适度发展中等城市和积极发展小城市和小城镇”，但实际上中国城市的发展道路并没有按照这个政策设定的路径发展下去，走的完全是相反的道路。由于等级化城市管理体制，资源和要素按照计划经济的模式向高等级城市集中，已经是中国城市发展路径曾经的不二选择。虽然在上个世纪八十年代后的一段时间里，由于城市体制束缚的原因，全国民营企业和市场迅速通过乡镇企业的模式，在县以下的小城镇和村庄发端，在经济发达省份县以下经济曾经占据了七分江山。此后，随着城市改革步伐加快，高等级城市的行政能力强化，在上个世纪九十年代中期，通过行政强制手段把要素和资源都集中在高等级的中心城市。地方财政上缴体制，下辖小城镇的税收绝大部分要交到上级政府所在地用于开支。例如全国经济最为发达的江苏省某市下辖的建制镇和特大镇的财政税收占全市的50%左右，但是所有的镇一级没有自己的财政和金库，百分之九十的税收要交给上级政府，留给自己的仅不到10%。还有，例如管控最为严格的土地指标基本都被截留在地级以上城市或者是县级以上城市，特别是集中到中心城市。西部地区一些省份，国家下拨建设用地指标的35%以上，甚至50%，留到了省会城市。剩下的才可以在地市级以下城市分配。由于县的数量远远超出地级市的数量，每个县能够分到的也是寥寥无几。这么多年无数个以省会城市为中心构建的新区，虽然很多都成为了烂尾工程，但是规划面积之大，占用土地之多，造成了严重的浪费。此外许多省会城市可以动用行政权力进行行政区划调整，把大部分周边的县市通过“撤县市改区”纳入中心城市范畴。而这些县市距离中心城市的主城区远达几十公里，导致基础设施建设投入战线过长，资源效益发挥不足。提出中心城市建设和城市群的发展，特别是要摈弃各种新区的盲目发展，重点是如何运用市场的机制，引导要素更多地向城市群集中和中心城市集中，而不是行政的指令性配置。就我个人理解，这一点应该是中央财经委员会会议精神的实质。

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微信编辑：一米阳光